约翰·斯坎伦：《濒危野生动植物种国际贸易公约》真的有效吗? CITES之遵守公约

2023年3月3日，《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）将庆祝其成立50周年。中国绿发会专家John Scanlon AO受邀为此撰写“CITES 50周年”系列文章。本文为此系列之第一篇，以共同纪念Françoise Burhenne- guilmin博士和Wolfgang E. Burhenne博士。现将其编译如下，与读者共享。

“《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）是很有效的”，这是CITES秘书处工作人员和观察员们常说的口号。但事实真的如此吗? CITES是否得到了一致和公平的使用，又是否得到遵守？

（图源：CITES）

遵守公约的法律基础

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)（以下简称《公约》）第八条和第九条规定了缔约方在CITES下的核心义务，包括：采取适当措施禁止违反公约的标本贸易；通过国内措施执行其规定；指定国家主管部门；并提交年度贸易报告。遵守这些核心义务对于有效实施《濒危野生动植物种国际贸易公约》至关重要。在没有具体的遵约机制的情况下，CITES第13条授权秘书处提出遵约问题，并授权缔约方大会提出建议。

CITES的合规程序是在2007年通过的一项决议中规定的，该决议在很大程度上编纂整理了过去的做法。虽然人们希望CITES决议得到实施和执行，但这些决议仍不具有约束力。关于遵守情况的决议包含“不具法律约束力”的准则，以告知缔约方和各机构与遵守公约相关的任务，特别是协助缔约方履行其在遵守公约方面的义务。虽然缔约方已接受这些准则，但其有效性在很大程度上仍取决于持续的善意和各方遵守公约的意愿。

决议目标

该决议的目标是采取支持和非对抗性的方式，实现对CITES义务的遵守。它包括一系列广泛的遵守措施，包括要求制定特别报告和遵守公约行动计划，最后采取的措施是通过建议暂停一种或多种CITES所列物种标本的商业或所有贸易来采取制裁措施。CITES秘书处前工作人员说，保存国政府瑞士经常质疑这种制裁的法律依据。

CITES和WTO

这种与贸易有关的制裁是否会妨碍世界贸易组织(WTO)下国际贸易的自由化?自《公约》签署以来的50年里，遵守WTO和遵守CITES之间从未发生过直接的争端。然而，却存在这种争端的威胁。

CITES与UNFCCC/巴黎协定的比较

联合国气候条约提供了一个有趣的对比。虽然《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第13条呼吁缔约方建立多边协商进程，以解决有关实施执行的问题，但缔约方却从未坚定地去做。

《巴黎协定》是最新、最全面的联合国气候条约。其第15条设立了执行和遵守委员会。委员会的模式和程序规定，它应以促进和非惩罚性的方式运作，其主要目的是支持和加强各方执行和遵守《协定》各项规定的能力。然而，在不遵守核心法律义务(即通报强制性信息)的情况下，委员会可采取一系列合规措施。

例如，它可以向相关方建议制定遵守行动计划，或者作为最后手段，可以公开发布与个别当事方的遵守事项有关的事实调查结果。《委员会议事规则》对此作了进一步的规定。虽然还没有贸易制裁，但预计现有措施的声誉影响可能会促使各方遵守规定。

CITES如何应用其遵约程序

CITES常务委员会是事实上的履约机构。目前已有31项暂停贸易的建议，均针对发展中国家，包括基于年度报告、国家立法和重大贸易的建议。但这些措施的实施前后不一致，没有得到普遍遵守。例如，近50%的缔约方仍然没有完全符合《公约》要求的立法。

然而，CITES常务委员会推动了遵约工作，比其他情况下要快得多，而且各方都很重视，其中部分原因也包括制裁的威胁以及对声誉的影响。然而，随着在过去十年中，CITES常务委员会的议程呈指数级增长，它越来越没有足够的时间来充分解决遵约问题。

CITES已经设立了一个遵约援助计划，最近的一项分析显示，支持比制裁更受欢迎。然而，贸易暂停经常受到威胁，有时是以武断的方式，这可能会对《公约》产生影响。

展望未来50年

考虑到CITES贸易管制下的某些物种(包括鲨鱼和木材物种)的商业价值，各方很可能会更坚决地反对遵约措施，尤其是制裁措施。虽然争端从未被提交到WTO，但我们预计某一方可能会通过WTO来测试CITES的制裁。

《濒危野生动植物种国际贸易公约》缔约方可能会发现，明智的做法是在常务委员会下设立一个单独的合规委员会或一个小组委员会，以便缔约方能够以更彻底、一致和透明的方式处理遵约问题。

维持CITES缔约方之间的支持需要以公平、公正和相称的方式明智地实施遵约措施。

本文作者：

Christina Voigt博士，奥斯陆大学法律系教授;世界自然保护联盟世界环境法委员会主席；《巴黎协定》执行和遵守委员会联合主席。

John Scanlon AO，大象保护倡议基金会首席执行官，英国政府非法野生生物贸易（IWT）挑战基金主席，“终止野生动物犯罪全球倡议”主席， CITES前秘书长。

整理：Sara 审核：Samantha